Die deutsche Mitbestimmung und das Eigentum

Im Bereich der Teilhabe von Arbeitnehmer:innen an Unternehmensentscheidungen hat Deutschland einen weltweit beispiellosen Weg beschritten. Aufsichtsräte von Unternehmen bestimmter Rechtsformen, insbesondere Aktiengesellschaften (im Folgenden: AG) und Gesellschaften mit beschränkter Haftung (im Folgenden GmbH), müssen ab der Beschäftigung von mindestens 2000 Arbeitnehmer:innen zur Hälfte mit von den Arbeitnehmer:innen gewählten Vertreter:innen besetzt sein. Als das Gesetz über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer (nachfolgend MitbestG) im Jahr 1976 in Kraft trat, löste es Diskussionen über dessen Verfassungsmäßigkeit aus, welche in eine Verfassungsbeschwerde mündeten. Greift die paritätische - also gleichberechtigte - Mitbestimmung des MitbestG zu stark in die Eigentumsgarantie der Anteilseigner:innen ein? Das war die zentrale Frage, die das Bundesverfassungsgericht (nachfolgend BVerfG) im Jahre 1979 zu beantworten hatte. Dieses Urteil hat auch im Jahr 2024 nicht an Bedeutung verloren, steckt es doch auch für aktuelle und zukünftige Vorhaben im Spannungsfeld zwischen Eigentumsgarantie und Berufsfreiheit die Grenzen deutlich ab. Der Beitrag soll die sich aus der Mitbestimmung ergebenden Kollisionen und die heutige Relevanz des Verfassungsstreits näher beleuchten.

Der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff

Zur Beantwortung der Frage nach der Verfassungsmäßigkeit des MitbestG ist zunächst die Definition des Begriffs „Eigentum“ geboten. Da es sich bei Eigentum um ein rechtliches und soziales Konstrukt handelt, kann es nicht über eine einfache Definition dargestellt werden. Darüber hinaus gibt es innerhalb des deutschen Rechts verschiedene Eigentumsbegriffe. Die zivilrechtliche Definition erfolgt über § 903 BGB und nähert sich dem Konstrukt „Eigentum“ über die Befugnisse, die der/dem Eigentümer:in an einer Sache zustehen (vgl. Brückner in: MüKo BGB, § 903, Rn. 1 ff.).

Der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff ist demgegenüber deutlich offener. Das BVerfG hat mit seiner Rechtsprechung einige Konkretisierungen des Eigentumsbegriffs in Art. 14 GG vorgenommen. Die gängige Definition für Eigentum, die sich aus der Rechtsprechung des BVerfG ergibt, ist folgende: „Eigentum sind alle konkreten vermögenswerten Rechte, die dem Einzelnen als Ausschließlichkeitsrechte zur privaten Nutzung und zur eigenen Verfügung zugeordnet sind und die das einfache Recht zu einem bestimmten Zeitpunkt als Eigentum definiert.“ (Schroeder, Grundrechte, S. 194)

Art. 14 GG selbst hält keine Definition für das Eigentum bereit, sondern überlässt es in Art. 14 I 2 GG sogar dem einfachen Gesetzgeber Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen. Dies folgt daraus, dass es sich bei Eigentum um ein „normgeprägtes Grundrecht“ handelt. Das bedeutet, was Eigentum ist, wird von der Rechtsordnung erst bestimmt. Hierbei kommt es notwendigerweise zu einem Dilemma: Grundrechte sind als Abwehrrechte gegen den Staat zu begreifen. Wenn die Definition dessen, was unter den Eigentumsbegriff fällt, dem Staat überlassen wird, kann eine effektive Abwehr vor staatlichen Eingriffen nicht umgesetzt werden. Diese Problematik wird über die sog. Institutsgarantie gelöst: Der Gesetzgeber muss einen Rahmen für Eigentumspositionen schaffen und sich daran halten, indem er diese funktionsfähig ausgestaltet. Überdies ist der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung von Eigentumspositionen an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Dadurch entsteht eine Wechselwirkung: der Inhalt der Eigentumsgarantie wird durch Gesetze bestimmt, welche jedoch ebenfalls wieder verfassungsgemäß sein müssen. (Michael/Morlok, Grundrechte, § 9, Rn. 377 ff.)

Der Grund und die Grenze für diese Inhalts- und Schrankenbestimmungen finden sich in Art. 14 Abs. 2 GG mit der sog. Sozialbindung des Eigentums: Eigentum soll demnach auch dem Wohl der Allgemeinheit dienen. (Papier/Shirvani in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Art. 14, Rn. 416) Die Sozialbindung des Eigentums war auch im Streit um die Verfassungsmäßigkeit des MitbestG von Bedeutung.

Ansatzpunkt der unternehmerischen Mitbestimmung: Der Aufsichtsrat

Um den Zusammenhang zwischen unternehmerischer Mitbestimmung und Eigentum nachvollziehen zu können, ist es unerlässlich, die Aufgaben des Aufsichtsrats in einem Unternehmen zu kennen. Die zentrale Aufgabe eines Aufsichtsrats ist die Überwachung des Vorstands. Letzterer hat die Geschäftsführung des Unternehmens inne. Bei Entscheidungen von zentraler Bedeutung darf der Vorstand jedoch nicht allein agieren – der Aufsichtsrat muss in diesen Fällen zustimmen. Das „Königsrecht“ des Aufsichtsrats ist das Recht zur Bestellung des Vorstands. Demnach lässt sich mit Mandaten im Aufsichtsrat großer indirekter Einfluss auf Unternehmensentscheidungen ausüben, jedoch keine direkte Teilhabe an Geschäftsführungsprozessen erlangen (vgl. bspw. ver.di: Grundlagen zur Tätigkeit des Aufsichtsrats).

Wenn kein Mitbestimmungsgesetz anwendbar ist, wird der Aufsichtsrat ausschließlich durch die Hauptversammlung bestellt, also der Gesamtheit der Anteilseigner:innen des Unternehmens. Dies ist, insbesondere im Fall einer Aktiengesellschaft, der einzige Einfluss, den Anteilseigner:innen auf die Geschäftsprozesse der Gesellschaft nehmen können. Dementsprechend kommt es durch die unternehmerische Mitbestimmung zu einer Einschränkung der Anteilseigner:innen, da sie nicht mehr allein darüber entscheiden dürfen, wer ein Mandat im Aufsichtsrat bekommt.   

Das Urteil des BVerfG

Das MitbestG wurde nach seinem Inkrafttreten kontrovers diskutiert. Von vornherein wurden verfassungsrechtliche Bedenken angemeldet, bis schließlich von neun Unternehmen und 29 Arbeitgebervereinigungen eine Verfassungsbeschwerde gegen das Gesetz eingelegt wurde. Im Vorfeld zum Urteil des BVerfG wurden diverse Gutachten (insb. das Kölner Gutachten, welches eher den Standpunkt der Anteilseigner:innen vertritt und das MitbestG für verfassungswidrig hält und das Frankfurter Gutachten, welches von der Verfassungsmäßigkeit des MitbestG ausgeht) erstellt, die die Verfassungsmäßigkeit des MitbestG beurteilten und deren Argumente in die Verhandlung eingebracht wurden. Auch diese thematisierten überwiegend die Frage danach, ob durch das MitbestG zu stark in die Eigentumsgarantie (Art. 14 GG) eingegriffen wird.  

Argumente der Beschwerdeführer

Das Kölner Gutachten, auf das sich die Beschwerdeführer im Prozess berufen, führt für die Verfassungswidrigkeit des MitbestG vor allem die Argumente der „Überparität“ und des „Einigungszwangs“ an: Insbesondere in Konzernen, in denen nicht nur bei der Konzernspitze Mitbestimmung im Aufsichtsrat bestehe, sondern auch in jedem Tochterunternehmen, das mindestens 500 Arbeitnehmer:innen beschäftige, entstünde ein „Kaskadeneffekt“ der Mitbestimmung. Da die Arbeitnehmervertreter:innen somit an vielen Stellen in der Hierarchie des Konzerns Mitbestimmungsrechte hätten, potenziere sich die Mitbestimmung und es entstehe keine paritätische, sondern eine überparitätische Mitbestimmung. Dies sei besonders dann der Fall, wenn zu der unternehmerischen Mitbestimmung auch noch die Mitbestimmungsrechte der Betriebsräte hinzukämen, insbesondere da diese teilweise auch unternehmerische Angelegenheiten betreffen (wie z. B. durch den Wirtschaftsausschuss). Die Vertreter:innen der Anteilseigner im Aufsichtsrat sähen sich überdies einem Einigungszwang ausgesetzt: um eine Entscheidung treffen zu können, die der Ansicht der in gleichem Maße im Aufsichtsrat vertretenen Arbeitnehmer:innen widerspricht, müssten sich die Anteilseignervertreter:innen untereinander stets einigen. Die Vertreter:innen der Anteilseigner:innen seien aber keine homogene Gruppe, sondern repräsentierten diverse Gruppierungen mit unterschiedlichen Ansichten.

Dies sei insbesondere vor dem Hintergrund der Eigentumsgarantie in Art. 14 GG nicht zu rechtfertigen. Es handele sich um eine strukturelle Veränderung der unternehmerischen Tätigkeit, die auf dem Eigentum beruhe. Das Anteilseigentum an Unternehmen sei außerdem in seiner mitgliedschaftsrechtlichen und vermögensrechtlichen Substanz betroffen. Hierbei handele es sich nicht mehr um eine (zulässige) Inhalts- und Schrankenbestimmung, die sich mit der Sozialbindung des Eigentums erklären ließe, sondern um einen Eingriff in die Institutsgarantie des Eigentums.

Das Urteil

Das BVerfG hat das MitbestG mit Urteil vom 01.03.1979 für verfassungsgemäß erklärt. Demnach greift die paritätische Mitbestimmung, so wie sie im MitbestG ausgestaltet ist, nicht unzulässig in die Eigentumsgarantie aus Art. 14 GG ein. Zunächst verweist das BVerfG auf die Eigenarten des Anteilseigentums an Unternehmen. Das Vermögensrecht werde im Fall des Anteilseigentums durch Mitgliedschaftsrecht „vermittelt“: die/der Eigentümer:in könne das Eigentum nicht unmittelbar nutzen und seine Verfügungsrechte überwiegend nur mittelbar durch die Organe der Gesellschaft wahrnehmen. Im Aktienrecht gilt der zwingende Grundsatz der Fremdorganschaft, der besagt, dass das von den Anteilseigner:innen zur Verfügung gestellte Kapital eigenverantwortlich durch die Vertretungs- und Leitungsorgane genutzt wird. Vor diesem Hintergrund handele es sich bei den Bestimmungen des MitbestG um die durch den Gesetzgeber gezogenen Grenzen der Sozialbindung des Eigentums (BVerfGE, 50, 290, Rn. 152 ff.).

Das MitbestG verändere nicht die Struktur oder die Substanz des Anteilseigentums. Die Beschwerdeführer beriefen sich auf die objektivrechtlichen Funktionen des Anteilseigentums, um diesen Strukturwandel zu begründen. Tatsächlich ließe sich die objektivrechtliche Funktion des Anteilseigentums jedoch nicht vom individuellen Anteilsrecht lösen und der verfassungsrechtliche Schutz des Anteilseigentums ginge nicht über das individuelle Anteilsrecht hinaus. Die Funktion des Anteilseigentums sei nicht – wie von der Gegenseite behauptet – der zentrale Faktor für die deutsche Wirtschaftsordnung, die auf Dezentrierung und Verteilung von Macht, Risiko und Chancen ausgelegt sei, sondern gebe der/dem Einzelnen vornehmlich die Möglichkeit an der Wirtschaftsordnung zu partizipieren. Es sei demnach irrelevant, dass eine Minderheit der Anteilseigner:innen durch die Mehrheit der Anteilseigner:innen und einer Minderheit der Arbeitnehmervertreter:innen im Aufsichtsrat überstimmt werden kann; es handle sich hierbei vielmehr um einen Ausdruck des im Gesellschaftsrecht typischen Mehrheitsprinzips (BVerfGE, 50, 290, Rn. 159 f.).  

Demgegenüber erkennt das BVerfG jedoch eine nicht unerhebliche Einschränkung der mitgliedschaftsrechtlichen Position der Anteilseigner:innen durch das MitbestG an. Es handele sich hierbei jedoch um eine zulässige Schrankenbestimmung des Gesetzgebers. Der personale Bezug des Anteilseigentums sei vergleichsweise gering. Die Einflussmöglichkeiten auf die Unternehmensführung seien sehr eingeschränkt; dafür treffen die/den Anteilseigner:in Fehlentscheidungen ebenfalls nur in einem sehr eingegrenzten Bereich seines Vermögens. Demgegenüber sei die soziale Komponente des Anteilseigentums nicht von der Hand zu weisen: zum einen bestehe das Eigentum der Produktionsmittel bereits aus einer Gemeinschaft von Anteilseigner:innen; zum anderen sei deren Nutzung ohne die Mitwirkung der Arbeitnehmer:innen nicht möglich. Das Anteilseigentum und die Arbeitnehmerschaft beeinflussen sich gegenseitig und seien untrennbar miteinander verbunden. Insofern seien auch die Grundrechte der Arbeitnehmer:innen, insbesondere die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG, zu bedenken (BVerfGE, 50, 290, Rn. 164 ff.).   

Der Gesetzgeber habe sich vorliegend innerhalb der zulässigen Grenzen für Inhalts- und Schrankenbestimmungen bewegt, da das MitbestG nicht dazu führe, dass über das Kapital im Unternehmen gegen den Willen aller Anteilseigner:innen entschieden werden kann. Dies liegt daran, dass der Gesetzgeber einige Vorkehrungen getroffen habe, die ein Letztentscheidungsrecht der Anteilseigner:innen sichern würde. So steht gem. §§ 29 II; 31 IV MitbestG der/dem Aufsichtsratsvorsitzenden ein Zweitstimmrecht im Fall einer Pattsituation zu. Diese:r ist aufgrund des besonderen Wahlverfahrens in § 27 MitbestG typischerweise ein:e Vertreter:in der Anteilseignerseite, da es in letzter Konsequenz die Anteilseignervertreter:innen sind, die diese:n im zweiten Wahlgang allein wählen dürfen. Demnach liegt das Letztentscheidungsrecht bei Pattsituationen grundsätzlich bei den Anteilseigner:innen. Darüber hinaus wurde durch den Gesetzgeber festgelegt, wie die Arbeitnehmerseite im Aufsichtsrat zusammengesetzt sein muss. Ihr gehören nicht nur beliebig gewählte Vertreter:innen der Arbeitnehmerschaft des Unternehmens an, sondern es müssen sich zwingend auch Gewerkschaftsvertreter:innen und leitende Angestellte darunter befinden. Letztere gelten durch ihre Funktionen im Unternehmen als besonders arbeitgebernah. Jedenfalls führen diese gesetzlichen Anforderungen dazu, dass nicht von einer sich stets einigen Arbeitnehmerbank und geschlossenem Abstimmungsverhalten auszugehen ist. Zudem wirkt §32 MitbestG dem von den Beschwerdeführern befürchteten „Kaskadeneffekt“ der Mitbestimmung entgegen: in zu Konzernen verbundenen Unternehmen haben die Konzernobergesellschaften Anteilsrechte an den Untergesellschaften. Damit bei Entscheidungen von grundlegender Bedeutung die Entscheidung der Obergesellschaft nicht auch von Arbeitnehmervertreter:innen beeinflusst wird, und somit ein Arbeitnehmereinfluss im Aufsichtsrat der Untergesellschaft sowohl von Anteilseignerseite und Arbeitnehmerseite bestünde, seien die Arbeitnehmer:innen von gewissen, in §32 MitbestG benannten Entscheidungen im Aufsichtsrat der Obergesellschaft ausgeschlossen (vgl. BVerfGE, 50, 290, Rn. 166).  

Dank dieser vom Gesetzgeber getroffenen Vorkehrungen trete die vom Kölner Gutachten und den Beschwerdeführern monierte Überparität der Arbeitnehmer:innen nicht ein und das MitbestG bewege sich im Rahmen zulässiger Inhalts- und Schrankenbestimmungen zur Eigentumsgarantie gem. Art. 14 I 2 GG.

Heutige Relevanz des Mitbestimmungsurteils

Nach dem Urteil wurde die Frage nach der Verfassungswidrigkeit der Mitbestimmung nie wieder ernstlich gestellt. Trotz dieser weitgehenden Akzeptanz der Existenz paritätischer Mitbestimmung und der mittlerweile bereits seit langer Zeit geltenden deutschen Mitbestimmungsgesetze ist die Mitbestimmung in den Augen vieler Unternehmen ein Störfaktor. Immer wieder werden Wege gesucht, die Pflicht zur Besetzung von Sitzen im Aufsichtsrat mit Arbeitnehmervertreter:innen zu umgehen.

Das BVerfG hat mit seinem Urteil festgestellt, dass die deutsche Mitbestimmung Ausdruck der Sozialbindung des Eigentums ist und dass die Grundrechte der Arbeitnehmer:innen, insbesondere die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG, ebenfalls berücksichtigt werden müssen, da sie das Eigentum an den Produktionsmitteln erst nutzbar machen. Daraus lässt sich die Frage ableiten, ob die Mitbestimmung nicht sogar ein Grundrecht der Arbeitnehmer:innen sein könnte und somit die Versuche, die Mitbestimmung zu unterlaufen, vom Gesetzgeber unterbunden werden müssen. Diese Annahme traf bereits das Frankfurter Gutachten, dessen Argumentation das BVerfG in seiner Entscheidung überwiegend übernahm. Das BVerfG stellte jedoch gleichermaßen klar, dass sich aus dem Grundrecht aus Art. 12 GG kein Verfassungsauftrag zur Einrichtung unternehmerischer Mitbestimmung ableiten lasse. Demnach kann nicht angenommen werden, dass der Gesetzgeber verpflichtet ist, Mitbestimmungsvermeidung zu unterbinden (BVerfGE, 50, 290, Rn. 164 ff.).  

Allerdings wurde durch das Mitbestimmungsurteil die soziale Funktion der Mitbestimmung so weit herausgestellt, dass der deutsche Gesetzgeber der unternehmerischen Mitbestimmung stets einen hohen Stellenwert einräumte. Der Streit um die Mitbestimmung verhinderte sogar über 30 Jahre lang die Einführung einer europäischen Gesellschaftsform. Auch aktuell sind Mitbestimmungssicherung und Maßnahmen zur Verhinderung von Mitbestimmungsvermeidung ein Anliegen der deutschen Regierung (Koalitionsvertrag, S. 56). Dies ist vor dem Hintergrund, dass es mittlerweile durch das Europäische Gesellschaftsrecht zahlreiche Möglichkeiten gibt, den deutschen Mitbestimmungsgesetzen zu entfliehen, durchaus bemerkenswert. Indem das BVerfG die Sozialbindung des Eigentums und die soziale Funktion der Mitbestimmung betonte, nahm es zweifelsohne auch Einfluss auf die aktuellen und zukünftigen Entwicklungen um die unternehmerische Mitbestimmung in Deutschland.