Das österreichische Eigentumsgrundrecht in der Klima- und Biodiversitätskrise

Das potenzielle Konfliktfeld zwischen privaten Eigentumsrechten und staatlichen Transformationsmaßnahmen zur Bewältigung der Klima- und Biodiversitätskrise ist ein weites. Renaturierungsmaßnahmen, Verbote der Verwendung fossiler Energie, Bebauungsvorgaben zum Erhalt ökologisch wertvollen Bodens, um nur einige zu nennen, beschränken die Nutzungsmöglichkeiten privater Eigentümer:innen. Eigentum ist in Österreich, ebenso wie in Deutschland, grundrechtlich geschützt: Der Staat darf zwar unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit Eigentumsrechte beschränken; Eigentümer:innen können aber staatliche Eingriffe in ihre Rechte, also auch Transformationsmaßnahmen, gerichtlich auf ihre Grundrechtskonformität überprüfen lassen. Unverhältnismäßige Eingriffe führen zu einer Aufhebung der staatlichen Maßnahme.

Die Reichweite des Eigentumsgrundrechts begrenzt insofern die Möglichkeit staatlicher Transformationsmaßnahmen. Der Gehalt des Eigentumsgrundrechts ist daher von entscheidender Bedeutung und wird, in aller Regel, von den obersten Gerichten interpretiert. In Österreich ist das Eigentumsgrundrecht in einigen wesentlichen Teilen durch ein zivilrechtliches Verständnis von Eigentum geprägt. Im Zivilrecht wird das Eigentum grundsätzlich als abstraktes und universales Nutzungs- und Verfügungsrecht der jeweiligen Eigentümer:innen über eine Sache oder ein Recht konzipiert. Sobald staatliche Maßnahmen also eine abstrakt denkbare Verfügung oder Nutzung einer Sache oder eines Rechts beschränken, stellen sie einen Eingriff in das Eigentumsgrundrecht dar.

Der Blogbeitrag soll zunächst in die Grundrechtspraxis von Eingriff und Rechtfertigung einführen und anschließend beleuchten, wie in der österreichischen Rechtsprechung die Privatnützigkeit zum Zentrum des Eigentumsgrundrechts wurde, sowie die Frage behandeln, ob in Zeiten drängender Krisen ein alternatives Verständnis des Eigentumsgrundrechts möglich ist.

Crashkurs der Grundrechtspraxis

Im nationalen (kontinentaleuropäischen) Recht sind Grundrechte Verfassungsnormen, die von Gesetzgeber und Vollziehung zu achten sind. Wie bereits dargelegt vermitteln Grundrechte subjektive Rechte für Einzelne. Gegen staatliche Eingriffe kommt Grundrechtsträger:innen Rechtsschutz zu, sofern sie eine Grundrechtsverletzung behaupten. Ob diese Behauptung zutrifft, entscheiden Gerichte. Denn Grundrechte gelten in der Regel nicht absolut, der Staat darf in Grundrechtspositionen eingreifen. So gibt es etwa zulässige Bauvorschriften oder Emissionsvorgaben für die Nutzung von Industrieanlagen.

Bei der gerichtlichen Prüfung einer staatlichen Maßnahme auf ihre Vereinbarkeit mit einem Grundrecht muss zuerst geklärt werden, ob sie als Eingriff den sogenannten Schutzbereich des Grundrechts überhaupt berührt. Der Schutzbereich gibt darüber Auskunft, welche Handlungen durch das jeweilige Grundrecht geschützt sind. So schützt das Versammlungsrecht etwa das gemeinsame Demonstrieren für eine verstärkte Klimaschutzpolitik, aber nicht eine kirchliche Prozession durch den Ort. Der weite Schutzbereich des Eigentumsrechts umfasst etwa die Nutzung eines Hauses zu Wohnzwecken genauso wie den Verkauf des Hauses oder die Entscheidung, das Haus einfach leer stehen zu lassen.

In einem zweiten Schritt wird geprüft, ob der Eingriff in den Schutzbereich verhältnismäßig ist. Dafür muss er im öffentlichen Interesse ergehen, geeignet sein, dieses öffentliche Interesse zu verfolgen, erforderlich – es darf keine weniger beschränkende Maßnahme geben, die zum selben Ziel führt – und angemessen sein, was bedeutet, dass kein Missverhältnis zwischen Maßnahme und grundrechtlich geschützten Interessen vorliegen darf. Dieses Schema drückt aus, dass die Grundrechtsausübung die Regel, der staatliche Eingriff die rechtfertigungsbedürftige Ausnahme darstellt.

Der historische Eigentumsschutz

Grundrechte vermitteln also einen spezifischen Rechtsschutz, das gilt auch für Eigentümer:innen. Das Eigentumsgrundrecht ist in Österreich durch Artikel 5 Staatsgrundgesetz (StGG), ursprünglich aus 1867, geschützt: „Das Eigenthum ist unverletzlich. Eine Enteignung gegen den Willen des Eigenthümers kann nur in den Fällen und in der Art eintreten, welche das Gesetz bestimmt.“ Eine grundrechtliche Gewährleistung des Eigentums findet sich auch in Artikel 1 1. Zusatzprotokoll der Europäischen Menschenrechtskonvention.

Artikel 5 StGG wurde noch zu Zeiten der Habsburgermonarchie durch das damalige Parlament verabschiedet. Der Grundrechtstext von Artikel 5 StGG enthält keine Definition, was unter Eigentum zu verstehen ist. Das ist im Wesen des Eigentums mitbegründet, da es im Gegensatz zu anderen Grundrechten für seine Ausübung jedenfalls Ausgestaltungsregelungen benötigt.

Trotz dieser Ausgestaltungsbedürftigkeit des Eigentums und des Fehlens einer Definition ist bei der Interpretation des Grundrechtstextes davon auszugehen, dass der damalige Verfassungsgesetzgeber keine inhaltsleere Bestimmung erlassen wollte, sondern bestimmte Vorstellungen mit Eigentum verband.

Als Artikel 5 StGG in der Monarchie verabschiedet wurde, war die politische Ausgangslage eine andere als heute: Es gab ein, anfangs durch ein Zensuswahlrecht, gewähltes Parlament und dem entgegensetzt die dem Monarchen weisungsgebundene Verwaltung. Die in Artikel 5 Satz 1 StGG stark formulierte Unverletzlichkeit des Eigentums ist gegen diese monarchische Verwaltung gerichtet. Satz 2 verdeutlicht das, indem Enteignungen, die den größtmöglichen Eigentumseingriff darstellen, nur auf Basis eines Gesetzes erfolgen dürfen: Enteignungen darf die Verwaltung nicht willkürlich, sondern nur in Fällen vornehmen, in denen ein Gesetz sie dazu ermächtigt.

Die Privatnützigkeit des Eigentumsgrundrechts

Nach dem Sturz der Habsburgermonarchie wurde Artikel 5 StGG gemeinsam mit anderen Grundrechtsnormen in die neue österreichische Verfassung übernommen. Im demokratischen Rechtsstaat existierte der Gegensatz zwischen Verwaltung und Gesetzgebung nicht mehr wie in monarchischen Zeiten. Verwaltungshandeln kann nur auf Grund des Gesetzes erfolgen (Artikel 18 Bundes-Verfassungsgesetz); ein grundrechtsspezifischer Schutz, der wie in der Monarchie allein darin besteht, dass nur der Gesetzgeber in Grundrechte eingreifen darf, wird obsolet. Um die eigenständige Funktion der Grundrechte zu gewährleisten, wurde am Ende einer längeren Rechtsprechungsentwicklung auch der Gesetzgeber an inhaltliche Vorgaben gebunden, die sich wie bereits dargelegt im notwendigen öffentlichen Interesse und in der Wahrung der Verhältnismäßigkeit ausdrücken.

Der Verfassungsgerichtshof musste und muss bis heute entscheiden, was Artikel 5 StGG über den Inhalt des Eigentumsgrundrechts und seine Beschränkungsmöglichkeiten aussagt, also entscheiden, wann der Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts eröffnet ist und welche Eingriffe darin zulässig sind.

Bei der Interpretation des Artikel 5 StGG fragt der Verfassungsgerichtshof nun, was der Verfassungsgesetzgeber 1867 unter Eigentum verstanden haben könnte. Er kommt dabei in einigen wesentlichen Aspekten zum Schluss, dass der Verfassungsgesetzgeber den 1867 geltenden Eigentumsbegriff des Zivilrechts, insbesondere des Allgemeinen Bürgerlichen Gesetzesbuches (ABGB) vor Augen gehabt habe. Dieses ABGB, eine Kodifikation der Aufklärung, definiert Begriffe grundsätzlich abstrakt und weitläufig, um alle denkbaren Sachverhalte abschließend zu erfassen.

Ein wesentliches Charakteristikum des ABGB-Eigentumsbegriffs ist die Privatnützigkeit. Dies wird bereits bei der Definition einer Sache (§ 285) deutlich: „Alles, was von der Person unterschieden ist, und zum Gebrauche der Menschen dient, wird im rechtlichen Sinne eine Sache genannt.“ Die Nutzungsmöglichkeiten von Eigentum werden im ABGB als abstrakt und universal umschriebene Herrschaftsbefugnis festgelegt, „mit der Substanz und Nutzung einer Sache nach Willkühr zu schalten, und jeden Anderen davon auszuschließen.“ (§ 354)

Dieses weite, zivilrechtliche Sach- und Nutzungsverständnis von Eigentum findet durch die Interpretation des Verfassungsgerichtshofs (bereits VfSlg 71/1921; 20.186/2017) nun Eingang in die Definition des Grundrechts und mündet in einem weiten, abstrakt und universal definierten Schutzbereich. Laut ständiger Rechtsprechung sind grundsätzlich jedes vermögenswerte Recht und alle denkbaren damit verbundenen Nutzungen und Verfügungen vom Schutzbereich umfasst. Neben körperlichen Sachen wie Industrieanlagen zählen dazu etwa Urheberrechte, Forderungen aus Miet- oder Kaufverträgen oder die Freiheit, ein Grundstück zu bebauen. In Österreich wird von der Rechtslehre etwa auch eine lokale Fahrverbotszone als Eingriff in die Nutzung eines PKW qualifiziert.

Konstitutiv für den Schutzbereich ist grundsätzlich der Vermögenswert, worin Privatnützigkeit zum Ausdruck kommt. In diesem Verständnis ist auch jede gesetzliche Ausgestaltung des Rechtsinstituts Eigentum ein Eingriff in die Grundrechtsausübung.

Dieser abstrakte Rahmen führt dazu, dass bei vielen staatlichen Maßnahmen der Schutzbereich eröffnet ist und die Verhältnismäßigkeit gewahrt werden muss – auch in Hinblick auf die Bewältigung der Klima- und Biodiversitätskrise.

Das Eigentumsgrundrecht schützt also auch Umweltstörer:innen und CO2-Emittent:innen. Staatliche Renaturierungsmaßnahmen, Nutzungsvorgaben für Grundstücke oder Austauschpflichten für alte Heizungssysteme stellen Beschränkungen ihres Eigentumsgrundrechts dar. Wie erläutert kann der Staat im öffentlichen Interesse und unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit in den Schutzbereich eingreifen. Lehrmeinungen argumentieren daher, die Dringlichkeit der Klima- und Biodiversitätskrise als derart großes öffentliches Interesse zu verstehen, dass auch weitgehende Eingriffe in das Eigentumsgrundrecht als gerechtfertigt zu beurteilen sind.

Nichtsdestotrotz bleibt die Eigentumsnutzung der Grundrechtsträger:innen stets die Regel, der Eingriff etwa in Form einer Transformationsmaßnahme die rechtfertigungsbedürftige Ausnahme. Aus dieser Grundrechtspraxis ergibt sich also keine Gleichberechtigung, sondern eine Hierarchie zwischen den privaten Interessen des Eigentümers und den Umwelt- und Klimaschutzinteressen der Allgemeinheit. Das ist ein Ergebnis der stark privatnützigen Interpretation des grundrechtlichen Schutzbereichs.

Der Nassauskiesungsbeschluss

In Zeiten der Klima- und Biodiversitätskrise stellt sich die Frage, ob auch alternative Auslegungen des österreichischen Eigentumsgrundrechts denkbar sind, die zu einer Gleichberechtigung von Allgemeinwohlzielen und Privatinteressen und somit zu einer ausgeglichenen Abwägung führen.

In Deutschland wird bereits seit dem Nassauskiesungsbeschluss des Bundesverfassungsgerichts 1981 – nicht unstrittiger Weise – auf die Gleichwertigkeit der Privatnützigkeit und des Allgemeinwohls bei Eigentumsregelungen verwiesen. Im Nassauskiesungsbeschluss sprach das Bundesverfassungsgericht aus, dass eben nicht jede erdenkliche Nutzung von Grund und Boden, im konkreten Fall ging es um einen die lokale Wasserversorgung potenziell gefährdenden Kiesabbau, zum grundrechtlichen Schutzbereich zählt.

Artikel 14 Grundgesetz, der das Eigentumsgrundrecht gewährleistet, besagt, dass der Gesetzgeber Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt. Nun erkannte das Bundesverfassungsgericht eben, dass der Gesetzgeber bei Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums nicht an ein zivilrechtlich geprägtes Konzept des Bürgerlichen Gesetzbuches gebunden ist. Vielmehr ist der Eigentumsbegriff des Grundrechts autonom aus dem Grundgesetz zu interpretieren ist, welches besagt, dass der Gesetzgeber „[…] sowohl die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums als auch das Sozialgebot [zu] beachten“ habe (BVerfGE 58, 300).

Dieses Verständnis wirkt sich bei der Prüfung von staatlichen Maßnahmen auf ihre Grundrechtskonformität aus, da sich der Gesetzgeber etwa nicht der am wenigsten eingreifenden Maßnahme (Prüfschritt Erforderlichkeit) bedienen sondern nur auf die Angemessenheit der Maßnahme achten muss. Schlussendlich liegt dieser Interpretation ein anderes Verständnis von Staat und Freiheit zugrunde: Es ist der Gesetzgeber als Repräsentant des Volkes, der im Grundgesetz als freiheitssichernde Institution gedacht wird, und nicht nur die Gerichte. Ein derartiges Konzept von Freiheit ist kein rein privatnütziges.

Ansätze zur alternativen Interpretation des Eigentumsgrundrechts

Auch in Artikel 5 StGG finden sich Ansätze für ein dem deutschen Konzept angenähertes Verständnis: Der Grundrechtstext besagt wie bereits dargelegt, dass der Gesetzgeber bei der Regelung von Enteignungen an keine weiteren Vorgaben gebunden ist. Ein zur Enteignung ermächtigendes Gesetz musste historisch etwa keine Verhältnismäßigkeit berücksichtigen. Der Verfassungsgesetzgeber hatte 1867 vollstes Vertrauen, dass der zukünftige Gesetzgeber bei der Regelung von Enteignungen die Interessen der Eigentümer ausreichend berücksichtigen wird.

Auch wenn der Gestaltungsraum des Gesetzgebers gegenwärtig unbestritten gegeben ist, ist dieses Vertrauen durch die entwickelte Verhältnismäßigkeit, die aufgrund des weiten Schutzbereiches in vielen Fällen zu wahren ist, eingeschränkt. Dieses historisch angelegte Vertrauen könnte ein Argument für eine Modifikation der Grundrechtsprüfung darstellen, die sich rein auf ein Gleichgewicht zwischen Allgemeinzielen und Privatinteressen konzentriert (Prüfschritt Angemessenheit).

Ein anderer Ansatz ist, die Konstituierung des Schutzbereichs durch die Vermögensfähigkeit für bestimmte Objekte zu überdenken. So stellt sich die Frage, inwieweit bestimmte Naturelemente wie Wasser, die für unsere Lebensgrundlagen unabdingbar sind, tatsächlich vermögensfähig sein sollten.

Für diese Ansätze müssen jedenfalls tragfähige, rechtsmethodische Argumente weiter ausgeführt werden. Sie können Friktionen zwischen einer notwendigen Transformation und Privatnützigkeit zugunsten des Erhalts unserer Lebensgrundlagen auflösen.

Paul Hahnenkamp ist Universitätsassistent (Post Doc) am Institut für Staats- und Verwaltungsrecht der Universität Wien und beschäftigt sich mit Fragen zum Eigentumsgrundrecht sowie zum Um­welt- und Klimaschutzrecht.